LOS MAPAS: HERRAMIENTAS ESENCIALES PARA EL CONOCIMIENTO DE LOS RIESGOS DE DESASTRES. Cartografía e información geoespacial al servicio de la Gestión Integral del Riesgo de Desastres
LOS MAPAS: HERRAMIENTAS ESENCIALES PARA EL CONOCIMIENTO DE LOS RIESGOS DE DESASTRES. Cartografía e información geoespacial al servicio de la Gestión Integral del Riesgo de Desastres
Por Ana Paula Micou.
La foto de portada corresponde al portal de Información Geoespacial para la Gestión Integral del Riesgo de Desastres (https://riesgo.ign.gob.ar/)
Los desastres provocados por fenómenos de origen natural no son un fenómeno reciente; han ocurrido desde que las poblaciones comenzaron a asentarse en zonas expuestas a las fuerzas de la naturaleza. Algunos eventos históricos son ampliamente conocidos gracias a evidencias geológicas y arqueológicas, como la erupción del Vesubio en el año 79 d. C., que sepultó la ciudad de Pompeya bajo capas de ceniza. En Argentina, también han ocurrido desastres de gran impacto social y económico, como el terremoto de Mendoza en 1861, la inundación de Villa Epecuén en 1985, las inundaciones de La Plata en 2013 o los incendios forestales de El Bolsón en 2025, por nombrar algunos.
Las causas de estos desastres son diversas y están relacionadas con las características del evento desencadenante, como precipitaciones intensas, terremotos o erupciones volcánicas. Sin embargo, los desastres no dependen exclusivamente de estos fenómenos naturales, sino de la presencia de personas e infraestructura en zonas de riesgo. En este sentido, la manera en que las sociedades ocupan y gestionan el territorio es un factor clave en la generación del riesgo.
Conceptos como riesgo, riesgo de desastres, gestión del riesgo, amenazas y vulnerabilidades son fundamentales tanto en el ámbito académico como en el de la gestión para analizar situaciones de riesgo. Comprender los eventos desencadenantes y su comportamiento es crucial para mitigar sus efectos y proteger a las comunidades, pero no es suficiente. Al evaluar el riesgo de una población frente a una amenaza, es esencial considerar dos factores adicionales: la exposición (es decir, las personas e infraestructuras potencialmente afectadas) y la vulnerabilidad, que hace referencia a las características sociodemográficas de la población y su capacidad de recuperación tras un evento adverso. Para gestionar los riesgos considerando todos estos factores, los mapas, y más aún la información geoespacial, son herramientas fundamentales para los tomadores de decisiones, el público en general y las comunidades expuestas a riesgos.
Riesgo de desastres
Algunos conceptos básicos
Según la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de las Naciones Unidas (UNDRR, por sus siglas en inglés), un desastre es una grave interrupción en el funcionamiento de una comunidad o sociedad, a cualquier escala, debido a eventos peligrosos, interactuando con condiciones de exposición, vulnerabilidad y capacidades que causa pérdidas humanas significativas y genera impactos materiales, económicos y ambientales de gran magnitud (UNDRR, 2017).
El riesgo se define como la probabilidad de que una amenaza (de origen físico-natural o tecnológico) cause daños a una población vulnerable. Para comprender el riesgo, es fundamental considerar los componentes clave: la amenaza, la exposición y la vulnerabilidad (Natenzon, 1995, 2018).
Una amenaza (o peligro) es un evento físico, fenómeno o actividad humana con el potencial de generar daños, ya sea en términos de pérdida de vidas, lesiones, destrucción de infraestructura, interrupción de la vida social y económica, o degradación ambiental (UNDRR, 2017). Estas amenazas pueden tener distintos orígenes y serán vistos más adelante.
La vulnerabilidad es un concepto complejo y su definición varía entre los diferentes autores, pero a los fines de este artículo entendemos a la misma como las condiciones socioeconómicas previas a un desastre, las cuales definen qué tan susceptible es una sociedad a sufrir impactos negativos ante una amenaza, así como su capacidad de respuesta y recuperación (Natenzon, 2004, 2018; Herrero et al., 2018). Por otro lado, la exposición hace referencia a la distribución espacial de la población y la infraestructura en relación con una amenaza, es decir, qué elementos se encuentran en riesgo si el evento ocurre, por ejemplo rutas, líneas de alta tensión, los usos del suelo de un determinado lugar, etc.
Gestión Integral del Riesgo de Desastres (GIRD)
A diferencia de las interpretaciones comunes o de las narrativas que suelen difundirse en los medios de comunicación, donde los desastres se atribuyen exclusivamente a fenómenos naturales—por ejemplo, al afirmar que “las inundaciones son causadas por las fuertes lluvias” o simplemente al tratar a los eventos como “catástrofes naturales”—, el enfoque de gestión para la reducción del riesgo de desastres desafía esta visión. Este marco conceptual reconoce que los desastres no son naturales, sino el resultado de la interacción entre amenazas, vulnerabilidades y exposición. Además, proporciona herramientas y estrategias para comprender, analizar y evaluar los riesgos, con el fin de reducirlos mediante medidas de prevención y mitigación, más allá de las respuestas tradicionales ante emergencias.
A diferencia de la gestión de desastres, que se enfoca en la respuesta posterior a un evento, la gestión del riesgo de desastres pone el énfasis en el análisis de las condiciones previas. Considera factores como las amenazas, la vulnerabilidad y la exposición para identificar y abordar los riesgos antes de que ocurran los eventos. También incluye acciones de preparación, por ejemplo garantizar que la población conozca las rutas de evacuación ante una erupción volcánica o que los gobiernos locales identifiquen a los grupos más vulnerables en caso de inundación. Asimismo, contempla medidas de mitigación, como la planificación urbana basada en la identificación de zonas con alta susceptibilidad a inundaciones o regulaciones acerca de construcciones sismo resistente. Además, la gestión del riesgo de desastres no solo actúa en la fase previa a los eventos, sino que también abarca la recuperación y reconstrucción posteriores. Según el Marco de Sendai¹ (2015) , “la gestión del riesgo de desastres es la aplicación de políticas y estrategias de reducción del riesgo de desastres para prevenir nuevos riesgos, reducir los riesgos existentes y gestionar los riesgos residuales, contribuyendo al fortalecimiento de la resiliencia y a la reducción de las pérdidas por desastres”.
Contexto en Argentina
Tipos de riesgos más frecuentes y/o de mayor impacto en Argentina
Debido a las diferencias geográficas, climáticas y socio demográficas de nuestro país, existe una variedad considerable de riesgos; en este artículo se mencionarán los riesgos que han sido más frecuentes o han tenido mayores impactos en la sociedad en los últimos años, tomando como fuente los registros del Sistema Nacional de Alerta y Monitoreo de Emergencias (SINAME) y del Sistema Nacional para la Gestión Integral del Riesgo (SINAGIR) del año 2025.
Riesgos de origen hidrometeorológico:las inundaciones son uno de los riesgos más frecuentes en Argentina, especialmente en las regiones del este y noreste del país. Eventos como las inundaciones en Santa Fe (2003), La Plata (2013) y Bahía Blanca (2025) provocaron miles de evacuaciones y significativos daños materiales. Si bien fueron desencadenadas por precipitaciones intensas, estos desastres evidenciaron la insuficiencia de las infraestructuras urbanas para mitigar sus impactos y la ocupación del territorio sin consideración de las zonas con riesgo de inundación.
Riesgos de origen físico-químico: entre los riesgos más recurrentes de esta categoría se encuentran los incendios forestales. En los últimos años, provincias como Córdoba, Corrientes, Chubut, Río Negro y La Pampa han sido las más afectadas. La FIGURA 1 muestra la distribución por provincias de la cantidad de hectáreas que se han visto afectadas por incendios. En la mayoría de los casos, estos incendios son provocados por acción humana, y las condiciones climáticas junto con la vegetación seca favorecen su rápida propagación.
FIGURA 1. Superficie afectada (ha) por incendios, por provincias (2020–2025)
Fuente: elaboración propia con base en datos del Centro de Información Ambiental y el Sistema Integrado de Información Ambiental, Subsecretaría de Ambiente de la Nación, e Instituto Geográfico Nacional (IGN).
Riesgos de origen geodinámico:la región andina y, principalmente, Cuyo presentan una alta actividad sísmica y volcánica, con frecuentes movimientos telúricos de baja intensidad. Uno de los eventos más devastadores fue el terremoto de San Juan en 1944, que destruyó la ciudad y provocó la muerte del 10% de la población; subrayó la importancia de fortalecer la preparación y la mitigación a través del planeamiento urbano, con por ejemplo calles anchas, y la construcción de infraestructuras sismoresistentes.
En cuanto a la actividad volcánica, los sistemas de alerta temprana emitidos por el Observatorio Argentino de Vigilancia Volcánica del Servicio Geológico Minero Argentino (SEGEMAR) juegan un rol clave en la preparación de la población y los sistemas de emergencia, permitiendo minimizar los impactos de posibles erupciones. Algunos de los volcanes que han afectado el territorio argentino en las últimas décadas incluyen el Hudson (1991), el Copahue (2012) y el Calbuco (2015). Conocer la ubicación de los volcanes activos es fundamental para identificar las zonas de riesgo y mejorar las estrategias de preparación ante futuros eventos (la FIGURA 2 muestra la zonificación según riesgo sísmico y los volcanes activos que podrían afectar el territorio argentino). A modo de resumen, en la FIGURA 3 se puede ver la distribución de las principales amenazas del país, según el SINAGIR.
FIGURA 2. Amenazas geodinámicas en el territorio nacional: zonificación sísmica y volcanes activos según riesgo relativo
Fuente: elaboración propia con base en datos del Instituto Nacional de Prevención Sísmica (INPRES), SEGEMAR e IGN.
FIGURA 3. Distribución de los principales riesgos en el territorio nacional por regiones
Fuente: elaboración propia con base en datos de SINAGIR e IGN.
Marco normativo y organizativo
La experiencia acumulada por estos eventos a nivel nacional, junto con las recomendaciones internacionales contenidas en los Marcos de Hyogo, el primer marco internacional en reconocer la importancia de la temática (UNISDR, 2005) y luego Sendai (UNDRR, 2015), ha impulsado la creación de políticas públicas y la implementación de sistemas de alerta temprana y planes de contingencia. En Argentina, la sanción de la Ley 27.287 en 2017, que establece el SINAGIR, es un ejemplo claro de ello. Este sistema se basa en una visión que adopta una concepción del riesgo alineada con los conceptos que venimos analizando y sigue, en cierta medida, las recomendaciones del Marco de Sendai. La ley pone fin a un enfoque centrado únicamente en la respuesta y la emergencia del antiguo Sistema Federal de Emergencias (SIFEMA), comenzando a abordar la complejidad del riesgo, entendiendo este como la interacción entre amenazas, exposición y vulnerabilidad, y adoptando el ciclo completo de gestión del riesgo de desastres. Según el SINAGIR (Ley 27.287, 2016), la Gestión Integral del Riesgo es “'un proceso continuo, multidimensional, interministerial y sistémico de formulación, adopción e implementación de políticas, estrategias, planificación, organización, dirección, ejecución y control, prácticas y acciones orientadas a reducir el riesgo de desastres y sus efectos, así como a mitigar las consecuencias de las actividades relacionadas con el manejo de emergencias y/o desastres. Incluye acciones de mitigación, gestión de la emergencia y recuperación”.
Información geoespacial y cartográfica para la GIRD
Para conocer, estudiar y analizar el riesgo con el objetivo de reducirlo, gestionarlo y tomar decisiones adecuadas al respecto, es fundamental contar con datos de diversa índole. Entre éstos, la información geoespacial y la cartografía juega un papel destacado. Dado el fuerte componente territorial de los riesgos de desastres, su estudio sería prácticamente inviable sin el uso de mapas.
El Marco de Sendai subraya explícitamente la necesidad de que los estados dispongan de información geoespacial de calidad sobre el riesgo de desastres en todas sus fases: preparación, respuesta y recuperación (UNDRR, 2015). En este contexto, la ONU, a través del Comité de Expertos sobre la Gestión Mundial de la Información Geoespacial (UN-GGIM), un mecanismo intergubernamental que establece directrices para la gestión de la información geoespacial, creó un grupo de trabajo específico sobre riesgos de desastres. Su objetivo es garantizar que la información y los servicios geoespaciales de calidad estén disponibles y sean accesibles de manera oportuna y coordinada para apoyar la toma de decisiones en todas las fases de la gestión del riesgos (UN-GGIM, 2017).
Este marco se complementa con otros, como el UN-IGIF (Marco Integrado de Información Geoespacial), que proporciona una base y directrices para desarrollar, integrar, fortalecer y maximizar la gestión de la información geoespacial y sus recursos relacionados en todos los países miembros. En cada país, este enfoque se materializa a través de las Infraestructuras de Datos Espaciales, como es el caso de la IDERA en Argentina, la cual tiene como objetivo propiciar la publicación de datos, productos y servicios, de manera eficiente y oportuna de los organismos de distintos niveles de gestión responsables de la generación de datos (IDERA, 2024). Para ejemplificar de manera más concreta el valor y la aplicación de la información geoespacial, generada por distintos organismos de ciencia y técnica de Argentina para el caso particular del riesgo de desastres, se ilustran a continuación algunas aplicaciones de la información geográfica en diversas etapas de la GIRD.
Conocimiento y análisis de los riesgos (Prevención):
por ejemplo, el mapa de zonificación sísmica del INPRES (FIGURA 2), sumados a datos del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) sobre calidad de los materiales de las viviendas, da como resultado un mapa de exposición para la identificación de zonas prioritarias de acción (FIGURA 4).FIGURA 4. Niveles de exposición de viviendas a la peligrosidad sísmica por departamento
Fuente: elaboración propia con base en datos del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2022 (INDEC), INPRES e IGN.
Monitoreo y alerta temprana (Preparación):
el servicio de pronóstico y alerta hidrológico de la Cuenca del Plata, elaborado por el Instituto Nacional del Agua (INA), y las alertas por tormentas severas del Servicio Meteorológico Nacional (SMN) combinados con la ubicación de las localidades y municipios generados por organismos como el IGN o el INDEC ayudan, por ejemplo, a difundir con mayor celeridad los avisos a los sistemas de emergencia locales.
Gestión del desastre (Respuesta)
:los mapas en tiempo real ayudan por ejemplo al personal de Protección Civil a coordinar las evacuaciones o el envío de recursos o equipos de rescate. La existencia de información geoespacial precisa sobre infraestructura y servicios generados por diversos organismos como el IGN, Vialidad Nacional, o el Ministerio de Salud, son indispensables para mantener actualizados dichos mapas.
Rehabilitación (Recuperación):
la generación de mapas permite evaluar la distribución espacial del impacto del desastre en términos económicos ambientales y sociales, o el análisis post desastre de vulnerabilidades y amenazas persistentes, a partir de datos tomados en campo. Por ejemplo, el Ministerio de Seguridad, a través de su Sistema Nacional de Alerta y Monitoreo de Emergencias (SINAME), realiza un trabajo valioso de registro de los eventos y sus impactos en términos de evacuados y daños materiales.
Planificación territorial (Mitigación):
la incorporación de mapas de riesgo en la planificación urbana y rural son fundamentales para evitar asentamientos en zonas peligrosas. Hay ejemplos de mapas de cobertura y usos del suelo para detectar áreas seguras frente a inundaciones con miras a una futura expansión urbana.
Estado actual y desafíos futuros de la IG para la GIRD
El trabajo realizado sobre temáticas de riesgo de desastres mediante el uso de tecnologías de información geográfica (TIG) por cada uno de los organismos mencionados (y otros) existe desde mucho antes de la formalización de marcos estratégicos internacionales, ya que es parte de las funciones y misiones de cada institución. En este sentido, es importante destacar que los marcos internacionales, junto a la formalización de las IDE, son fundamentales para una gestión adecuada de los datos generados en distintos ámbitos. Sin embargo, aún falta un camino por recorrer en varios aspectos relacionados a la disponibilidad, interoperabilidad, calidad, formas de publicación de los datos geoespaciales en general y en relación a la GIRD específicamente.
Uno de los problemas comunes es la percepción errónea de que ciertos datos o información no existen. Sin embargo, muchas veces la información está, pero no se conoce debido a la falta de visibilidad o difusión, o porque no siempre los datos son accesibles de manera centralizada, o no se encuentran publicados adecuadamente en plataformas oficiales. Además, en ocasiones, los datos disponibles no se publican de forma interoperable o carecen de los atributos necesarios para apoyar la toma de decisiones específicas en la gestión de riesgos.
En el caso de Argentina, existen numerosos conjuntos de datos geoespaciales que son cruciales para la toma de decisiones en la gestión del riesgo de desastres. Sin embargo, su accesibilidad y calidad no siempre son óptimas, y la falta de estandarización y coordinación entre las distintas entidades encargadas de la recopilación y publicación de estos datos dificulta su uso efectivo. A medida que el país avanza en la implementación de la IDERA, se abren nuevas oportunidades para mejorar la disponibilidad y la calidad de estos datos, permitiendo una gestión más eficiente y coordinada del riesgo.
A futuro, uno de los principales desafíos será fortalecer la infraestructura de datos geoespaciales y asegurar su interoperabilidad a nivel nacional e internacional. Es necesario promover la colaboración entre entidades gubernamentales, académicas y privadas, y desarrollar plataformas que integren diferentes fuentes de información para ofrecer datos actualizados, precisos y de fácil acceso. En este sentido, desde el IGN como organismo responsable de administrar, producir, actualizar y publicar información geoespacial, trabajamos en el desarrollo de un Geoportal de Riesgo (IG-GIRD s/f), cuyo objetivo es brindar información geoespacial básica y fundamental siguiendo normas y estándares establecidos nacional e internacionalmente, de esta forma se pretende facilitar el acceso a distintos usuarios y garantizar la interoperabilidad de los datos. Con esta plataforma, además, se promueve el establecimiento de una Infraestructura de Datos Espaciales (IDE) con datos libres, transparentes, susceptibles a ser reutilizados, distribuidos y de fácil acceso a la información espacial disponible. En este sentido, el próximo paso es el trabajo conjunto de los organismos miembros del SINAGIR que generan datos y que están adheridos a IDERA, a fin de acordar un catálogo de objetos básicos y fundamentales para la GIRD.
Notas
Bibliografía
- Herrero, A., Natenzon, C., y Miño M. (2018)Vulnerabilidad social, amenazas y riesgos frente al cambio climático en el Aglomerado Gran Buenos Aires. Documento de trabajo Nº172. CIPPEC. Programa de Ciudades. Área de Desarrollo Económico.
- IDERA (2024). Infraestructura de Datos Espaciales de la República Argentina (IDERA). http://www.idera.gob.ar.
- IG-GIRD (s/f) IG-GIRD. Información geoespacial para la Gestión del Riesgo de Desastres https://riesgo.ign.gob.ar/ .
- Ley N° 27.287. (2016). Sistema Nacional para la Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil. 20 de octubre de 2016. Boletín oficial 33.486.
- Natenzon, C. (1995). Catástrofes Naturales, riesgo e incertidumbre. FLACSO, Serie de Documentos e Informes de Investigación Nº 197. Buenos Aires.
- Natenzon, C. (2004). Las grandes inundaciones en el litoral argentino: Riesgo, vulnerabilidad social y catástrofes. En: Encrucijadas, no. 29. Diciembre 2004. Universidad de Buenos Aires.
- Natenzon, C. (Coord.). (2018). Proyecto de Cooperación Técnica internacional para el desarrollo de un estudio comparativo de las condiciones de vulnerabilidad social entre Brasil y Argentina, y su relación con los desastres naturales.Fundación Joaquim Nabuco-FUNDAJ–UNESCO.
- United Nations Office for Disaster Risk Reduction (UNDRR). (2015). Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015–2030. UNDRR. https://www.undrr.org/publication/sendai-framework-disaster-risk-reducti....
- UNDRR (2017) Terminología de reducción del riesgo de desastres. https://www.undrr.org/drr-glossary/terminology.
- UN-GGIM (2017). Informe del Grupo de Trabajo sobre Riesgos de Desastres. Comité de Expertos sobre la Gestión Mundial de la Información Geoespacial. https://www.un.org/geospatial.
- United Nations International Strategy for Disaster Reduction (UNISDR). (2005).Hyogo Framework for Action 2005–2015: Building the resilience of nations and communities to disasters. UNISDR. https://www.preventionweb.net/files/1037_hyogoframeworkforactionenglish.pdf.